ANALISIS PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH

ANALISIS PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH

(Studi Pada Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Kota Malang)

Zulkarnain Attamimi

Abstrak

Penyusunan dokumen Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) masih belumberdasarkan kebutuhan masyarakat, belum mempunyai alur perencanaan yang jelas dan tepat sebagaimana mengacu kepada Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No.50 Tahun 2008 dan belum ada keterkaitan substansi antar dokumen perencanaan yang satu dengan dokumen perencanaan yang lain, guna merespon paradigm dan pendekatan perencanaan pembangunan, misalnya dari top-down planning ke bottom-up planning , dari budaya petunjuk ke budaya partisipasi. Padahal didalam proses menyusun dokumen RKPD ada beberapa tahapan-tahapan atau sub sistem-sub sistem yang merupakan bagian yang tersistem dalam menyusun RKPD. Tujuan penelitian ini adalah mendeskripsikan penyusunan RKPD Pemerintah Kota Malang dengan menggunakan pendekatan soft system methodology. Metode penelitian yang digunakan adalah metode kualitatif dengan pendekatan deskriptif. Dengan teknik pengumpulan data dari wawancara, observasi, dan studi dokumen sertamenggunakan analisa data kualitatif. Kesimpulan yang didapat bahwa proses penyusunan RKPD menunjukan masih terdapat kompleksitas permasalahan. Kompleksitas yang dimaksudkan adalah tahap penyusunan mulai dari musrenbang tingkat kelurahan, musrenbang tingkat kecamatan, forum SKPD, sampai musrenbang tingkat kota. Pendekatan soft systems methodology mengelompokan kompleksitas tersebut dalam tiga tahap. Strukturisasi permasalahan, mendefinisikan system permasalahan dan mendefinisikan sistem permasalahan dan membangun model konseptual.

Kata Kunci : Perencanaan pembangunan daerah, Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD), soft

systems methodology

LATAR BELAKANG

Frase perencanaan dan pembangunan merupakan suatu kesatuan yang tidak dapat dipisahkan, ibarat satu tubuh yang diantara satu organ dengan organ lainnya memiliki keterhubungan yang melekat, karena pembangunan membutuhkan perencanaan dan perencanaan harus mewujud dalam pembangunan, mulai dari pemerintahan pusat sampai pada tingkat pemerintahan daerah. Dalam struktur pemerintahan pusat dikenal dengan Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS) dan dalam struktur pemerintahan daerah pada umumnya disebut dengan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA).

 Dalam rangka mewujudkan sistem perencanaan pembangunan yang ideal, maka dibutuhkan apa yang disebut dengan tahapan-tahapan, sebagaimana juga sudah terdefinisikan di dalam Undang-Undang No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) disebutkan bahwa tahapan tersebut meliputi penyusunan rencana, penetapan rencana, pengendalian pelaksana rencana, dan evaluasi pelaksanaan rencana. Perencanaan pembangunan daerah seharusnya mencerminkan kebutuhan realitas suatu daerah, sebagaimana dinyatakan Kuncoro (2012, h.3), bahwa perencanaan pembangunan daerah tidak hanya perencanaan dari suatu daerah, tetapi perencanaan untuk suatu daerah. Perencanaan pembangunan daerah berfungsi sebagai perencanaan untuk memperbaiki penggunaan sumber dayasumber daya publik yang tersedia di daerah tersebut. Sehingga menjadi penting dalam proses penyusunannya harus bersifat aspiratif dan menggunakan pendekatan perencanaan yang tepat. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA), dalam mengejawantahkan pembangunan tentu melalui beberapa proses perencanaan pembangunan, mulai dari Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), Rencana Strategis Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renstra SKPD), Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) sampai pada Rencana Kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renja SKPD), hal tersebut adalah merupakan tata urutan hierarki yang bersifat bottom up-top down. Sebagaimanan juga disebutkan di dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri (PERMENDAGRI) No.54 Tahun 2010. Pada umumnya perencanaan pembangunan daerah di Indonesia mengenal empat pendekatan, sebagaimana juga disebutkan di dalam PERMENDAGRI No.54 Tahun 2010 Pasal 6, diantaranya adalah teknokratis, partisipatif, politis dan top down-bottom up.

Mindset dalam proses penyusunan RKPD nampaknya masih sebatas pada retoris dan belum sepenuhnya tercermin dalam keseluruhan proses penyusunan RKPD. Bahkan yang menjadi catatan penting adalah pola pikir dan cara pandang lama masih cukup kental mewarnai proses RKPD, misalnya cenderung liniear dan belum mampu melihat masalah secara holistik. Kualitas RKPD di Kota Malang sendiri bisa dikatakan belum holistik karena belum mampu menjawab kebutuhan masyarakat, belum mempunyai alur perencanaan yang jelas dan tepat sebagaimana mengacu kepada Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No.50 Tahun 2008 tentang pedoman penyusunan RKPD.

Mekanisme perencanaan masih didominasi usulan kegiatan secara hirarki dari birokrasi yang berorientasi lebih kepada fisik dan belum secara komprehensif mengangkat isu-isu strategis yang muncul di masyarakat, sehingga menyebabkan perencanaan pembangunan cenderung inkrimental, padahal didalam proses menyusun dokumen RKPD ada beberapa tahapan-tahapan dan sub sistemsub sistem, merupakan bagian yang tidak terpisahkan dalam menyusun RKPD. Proses tahapan tersebut merupakan fenomena yang sistemik. Pada wilayah inilah penulis ingin mengungkapkan dengan menggunakan pendekatan soft system methodology yang merupakan bagian dari system thinking. System thinking merupakan sebuah metode yang mampu menggambarkan masalah secara holistik, dimana system thinking merupakan suatu proses untuk memahami suatu fenomena dengan tidak hanya memandang dari satu atau dua sisi tertentu. S ystem thinking berarti bagaimana memahami bahwa suatu fenomena akan dipengaruhi oleh banyak fenomena lainnya, Seperti halnya dinyatakan oleh Senge (1990, h.53) “ systems thinking is a discipline for seeing wholes. It is a framework for seeing interrelationships rather than things, for seeing patterns of change rather than.

 Berangkat dari pengembangan analisa system thinking, penulis lebih spesifik akan menggunakan pendekatan soft system methodology. Soft systems methodology (SSM) merupakan sebuah pendekatan untuk memecahkan situasi masalah kompleks yang tidak terstruktur berdasarkan analisis holistik dan berpikir sistem. Soft system methodology adalah proses untuk mengidentifikasi, merumuskan akar permasalahan dan pemecahannya, menemukan dan mempertemukan pendapat para pihak yang terlibat seperti pelaksana, pengambil keputusan, pengguna, dan dengan mempertimbangkan kondisi lingkungan dan pandangan umum masyarakat/politik/sosial budaya, dalam pengertian yang lebih sederhana dapat diartikan bahwa soft systems methodology merupakan pendekatan yang terstruktur untuk menyelesaikan masalah yang tidak terstruktur, sebagaimana Di ungkapan oleh Checkland and Scholes (1990, h.1) “soft systems methodology (SSM) helps such managers, of all kinds and at all levels, to cope with their task. It is organized way of tackling messy situations in the real world. It is based on systems thinking, which enables it to be highly defined and described, but flexible in use and broad in scope”.

Cara pandang system thinking dengan pendekatan soft system methodology sangat relevan untuk

menganalisis perencananaan pembangunan daerah dengan studi proses penyusunan Rencana Kerja

Pembangunan Daerah (RKPD). Penelitian tentang perencanaan pembangunan daerah telah banyak

dilakukan oleh para pakar dari berbagai disiplin ilmu. Namun penelitian mengenai RKPD dalam perencanaan pembangunan daerah yang berada dalam koridor disiplin administrasi publik masih tergolong langka terlebih lagi dengan menggunakan pendekatan soft system methodology yang

merupakan bagian dari system thinking .

METODOLOGI

Metode penelitian yang digunakan adalah kualitatif yang diarahkan untuk mendeskripsikan dan menganalisis fenomena perencanaan pembangunan dalam tiga dimensi permasalahan. Pertama, proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) pada Pemerintah Daerah Kota Malang. Kedua, peran Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dalam proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD). Ketiga, setelah hal tersebut dilakukan kemudian proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) dianalisis dengan pendekatan soft system methodology.

Berangkat dari rumusan masalah yang telah dikemukakan, maka fokus penelitian ini adalah:

1. Proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) pada Pemerintah Kota Malang secara normatif adalah sebagai berikut:

 (1) Persiapan penyusunan RKPD,

 (2) Penyusunan rancangan awal RKPD,

(3) Penyusunan rancangan RKPD,

 (4) Pelaksanaan musrenbang RKPD,

(5) Perumusan rancangan akhir RKPD,

 (6) Penetapan RKPD,

 (7) Dokumen RKPD.

2. Peran Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dalam proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Kota Malang terkait dengan peran SKPD dalam musrenbang kecamatan, musrenbang kota, serta peran SKPD yang paling menonjol adalah pada pembahasan forum SKPD.

3. Analisis penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Pemerintah dengan menggunakan pendekatan 7 tahapan Kota Malang soft system methodology, yaitu:

 (1) Mengenali situasi permasalahan (the problem situation : unstructured),

 (2) Mengungkapkan situasi permasalahan (the problem situation : expressed),

 (3) Pembuatan definisi sistem permasalahan (root definitions of relevant),

(4) Membangun model konseptual (conceptual models),

(5)Perbandingan antara model konseptual dengan situasi permasalahan (comparison of 4 with 2),

 (6)Perubahan model yang diinginkan (feasible, desirable, changes),(7) Tindakan perbaikan (action to improve the problem situation).

HASIL PENELITIAN

Kota Malang yang secara administratif pelayanan kepada masyarakat terdiri dari 5 kecamatan dan 57 kelurahan, instansi administratif pelayanan tersebut merupakan satu kesatuan yang tersistem serta bersifat hierarki. Berdasarkan data dari Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang tercatat 10.173 Pegawai Negeri Sipil yang berada dibawah Pemerintahan Kota Malang.

Proses Penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Kota Malang Tahapan proses penyusunan RKPD, tahap penyusunan rancangan awal RKPD, sampai pada tahap penyusunan rancangan RKPD di Kota Malang dibentuk berdasarkan SK Walikota/188.45/103/35.73.112/2012, didalam SK tersebut dituliskan tim persiapan diantaranya sebagai Ketua Tim adalah BAPPEDA Kota Malang, Sekretaris Ketua Tim adalah Bidang Pendataan dan Evaluasi BAPPEDA Kota Malang, dan anggota adalah Kabag Keuangan Sekda Kota Malang, Kabag Bagian Hukum Sekda Kota Malang serta unsur BAPPEDA Kota Malang. Hal yang dibicarakan tim tersebut adalah terkait dengan sesuatu hal yang bersifat teknis dan tidak membicarakan hal-hal yang bersifat subtansial lebih mendalam. Fenoma tersebut menunjukan bahwa belum adanya sebuah konsistensi untuk melakukan proses tahapan penyusunan RKPD secara

menyeluruh serta sesuai dengan ketentuan (mulai dari hal yang strategis sampai pada hal yang praktis). Padahal secara ketentuan yang didasarkan menurut Surat Edaran Menteri Dalam Negeri

No.050/200/II/BANGDA/2008 Tentang Pedoman Penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD).

Pelaksanaan musrenbang diawali mulai dari tingkat kelurahan, musrenbang tingkat kelurahan pada dasarnya berjalan dengan baik jika parameternya dilihat dari perspektif partisipasi karena terlihat dari tingkat kehadiran perwakilan masyarakat dalam musrenbang kelurahan, akan tetapi secara subtantif dan juga beberapa hal yang bersifat teknis belum berjalan optimal bahkan tidak diimplementasikan. Mulai dari ketidaktepatan jadwal, ketidakfahaman akan urgensi musrenbangkel, tidak melaksanakan pra musrenbangkel, delegasi yang disepakati untuk diikutsertakan di musrenbang kecamatan mayoritas tidak mencerminkan keterwakilan perempuan karena didominasi oleh kaum laki-laki, beberapa musrenbang kelurahan di dalam pelaksanaannya tidak ada narasumber yang mewakili dari BAPPEDA Kota Malang, padahal BAPPEDA menjadi lembaga inti dalam proses penyusunan musrenbang RKPD yang tugasnya memberikan informasi dan gambaran terkait focus perencanaan pembangunan.

Hasil akhir dari musrenbang kelurahan belum bisa dikatakan berupa dokumen akan tetapi masih berupa bentuk laporan pembangunan yang mayoritas orientasinya adalah pembangunan fisik. Setelah tahap musrenbang tingkat kelurahan selesai dilaksanakan, berikutnya adalah musrenbang tingkat kecamatan. Fenomena yang tergambar dalam proses musrenbang kecamatan tidak jauh berbeda dengan yang terjadi pada musrenbang kelurahan. Musrenbang tingkat kecamatan hanya sebagai aktivitas yang bersifat formalitas, seolah-olah kegiatan tersebut bersifat bottom-up tapi realitanya lebih kecenderungan top-down. pemaknaan formalitas dalam konteks yang lain diartikan bahwa musrenbangcam hanya bersifat seremonial termasuk peran SKPD hanya bersifat mengakomodir. Selanjutnya adalah kegiatan forum SKPD. Secara teknis forum SKPD hanya melakukan konfirmasi dan penyesuaian antara hasil musrenbangcam dengan program SKPD, sederhananya memberikan ruang untuk terjadinya proses tanya jawab antar seluruh peserta forum SKPD. Memang dalam prosesnya diberikan ruang untuk saling konfirmasi terkait dengan prioritas kegiatan akan tetapi karena kendali ada pada Kepala SKPD, akhirnya proses sampai pada titik konfirmasi dan tidak terjadi proses diskusi yang subtansial. Ha ld tienrasmebiukta jeitlua s hsaundyaah keluar dari ketentuan dalam poin pertama prinsip-prinsip penyelenggaraan forum SKPD bahwa forum SKPD merupakan forum pembahasan strategis yang mempertemukan pendekatan teknokratis dan topdown dengan pendekatan partisipatif dan bottom-up.

 Hasil akhir dari forum SKPD akan dibahas di forum musrenbang tahap akhir yakni musrenbang tingkat kota. Musrenbang tingkat kota merupakan finalisasi yang akhirnya akan menghasilkan dokumen RKPD. Berdasarkan data sekunder menunjukan bahwa hasil dari musrenbangkot belum dapat dikatakan dalam kategori perencanaan komprehensif, hal tersebut terlihat dari kecenderungan proses pembangunan yang bersifat fisik. Usulan dari masyarakat juga tidak terakomodir. Peran BAPPEDA sangat dominan dan memiliki otoritas yang penuh dalam mengendalikan proses musrenbangkot. Tentu fenomena tersebut sedikit keluar dari koridor semangat musrenbangkot yang merupakan sebagai wahana untuk mensinkronisasikan dan merekonsiliasikan pendekatan top-down dengan bottom-up, pendekatan penilaian kebutuhan masyarakat (community need assessment) dengan penilaian yang bersifat teknis (techical assessment); resolusi konflik atas berbagai kepentingan pemerintah daerah dan non government stakeholders untuk pembangunan daerah, antara kebutuhan

program pembangunan dengan kemampuan dan kendala pendanaan, dan wahana untuk mensinergikan berbagai sumber pendanaan pembangunan. Proses penyusunan RKPD juga tidak terlepas dari unsure kepentingan politik, dimana DPRD menjadi institusi yang memiliki nilai tawar karena perannya

PEMBAHASAN

Proses Penyusunan Rencana Kerja Pembangungan Daerah (RKPD) Kota Malang Persiapan Proses Penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) dalam perspektif Faludi (1973) disebut sebagai subtantive theory. Hal tersebut dikarenakan adanya penyerapan substansi metode dari disiplin ilmu lain, berdasarkan hal tersebut maka perspektif substantive theory lebih tepat atau dalam teori perencanaan dikenal dengan theory in planning . Sementara teori perencanaan disebut sebagai teori prosedural atau theory of planning . Seharusnya dalam praktek, seharusnya tidak dipisahkan antara theory of planning dan theory in planning . Justru diharapkan keduanya akan membentuk suatu kolaborasi yang oleh Faludi (1973) disebut juga sebagai perencanaan efektif. Posisi teori perencanaan yang berada pada domain public memaksa adanya kolaborasi tersebut.

 Proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) dalam perspektif Kumar (2001) disebut sebagai Decentralized planning connotes a better perception of the needs of local areas, makes better informed decisionmaking possible, gives a greater voice in decision-making to the people for whom the development is meant, and serves to achieve better co-ordination and integration among programmes enabling the felt needs of the people to be taken info account. Desentralisasi diartikan sebagai upaya mengolah persepsi secara tepat terhadap kebutuhan masyarakat lokal, membuat keputusan yang berdasarkan data dan informasi yang lebih akurat, memberikan kesempatan yang lebih besar kepada masyarakat dalam proses pembuatan keputusan, mencapai koordinasi yang lebih baik dan terintegrasi diantara program-program yang ada sehingga pada akhirnya memungkinkan masyarakat untuk memenuhi kebutuhannya. Persiapan proses penyusunan RKPD di Kota Malang tidak berjalan sesuai dengan ketetapan pada kerangka sistem yang diterjemahkan dalam bentuk aturan secara teknis berdasarkan Surat Edaran Mendagri No.50/200/II/BANGDA/2008. Padahal, kualitas suatu perencanaan akan dipengaruhi oleh sejauhmana kematangan dalam tahap persiapan, rancangan awal dan sampai pada tahap rancangan RKPD itu sendiri sedangkan legitimasinya dari sisi partisipasi ditentukan keterlibatan para pemangku kepentingan.

Realitas yang terjadi juga menunjuk aonle hb ahsewbae rpaepras iajapuahn proses penyusunan RKPD tidak dilandaskan dengan menggunakan kaidah berpikir holistik dengan menjalankan proses tahapan secara konsisten. Persiapan proses penyusunan RKPD Kota Malang menunjukan bahwa perencanaan pembangunan daerah diartikan sebagai perencanaan dari suatu daerah sehingga memuculkan stigma bahwa perencanaan pembangunan hanya milik BAPPEDA. Hal tersebut bertolak belakang dengan apa yang dinyatakan oleh Kuncoro (2012, h.3) bahwa perencanaan pembangunan daerah bukanlah perencanaan dari suatu daerah, melainkan perencanaan untuk suatu daerah. Sehingga logika berpikir yang dibangun dalam menyusun proses rancangan awal RKPD seharusnya adalah logika dengan sudut pandang yang tidak parsial. Sudut pandang yang parsial mengakibatkan terjadinya susunan rumusan yang tidak sistematik. Sebagaimana Abe (2005:31)