ANALISIS
PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH
(Studi Pada Rencana Kerja
Pembangunan Daerah (RKPD) Kota Malang)
Zulkarnain Attamimi
Abstrak
Penyusunan dokumen Rencana
Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) masih belumberdasarkan kebutuhan masyarakat,
belum mempunyai alur perencanaan yang jelas dan tepat sebagaimana mengacu
kepada Surat Edaran Menteri Dalam Negeri No.50 Tahun 2008 dan belum ada
keterkaitan substansi antar dokumen perencanaan yang satu dengan dokumen
perencanaan yang lain, guna merespon paradigm dan pendekatan perencanaan
pembangunan, misalnya dari top-down planning ke bottom-up planning , dari
budaya petunjuk ke budaya partisipasi. Padahal didalam proses menyusun dokumen
RKPD ada beberapa tahapan-tahapan atau sub sistem-sub sistem yang merupakan
bagian yang tersistem dalam menyusun RKPD. Tujuan penelitian ini adalah mendeskripsikan
penyusunan RKPD Pemerintah Kota Malang dengan menggunakan pendekatan soft system
methodology. Metode penelitian yang digunakan adalah metode kualitatif dengan
pendekatan deskriptif. Dengan teknik pengumpulan data dari wawancara,
observasi, dan studi dokumen sertamenggunakan analisa data kualitatif.
Kesimpulan yang didapat bahwa proses penyusunan RKPD menunjukan masih terdapat
kompleksitas permasalahan. Kompleksitas yang dimaksudkan adalah tahap
penyusunan mulai dari musrenbang tingkat kelurahan, musrenbang tingkat
kecamatan, forum SKPD, sampai musrenbang tingkat kota. Pendekatan soft systems
methodology mengelompokan kompleksitas tersebut dalam tiga tahap. Strukturisasi
permasalahan, mendefinisikan system permasalahan dan mendefinisikan sistem
permasalahan dan membangun model konseptual.
Kata Kunci : Perencanaan
pembangunan daerah, Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD), soft
systems methodology
LATAR BELAKANG
Frase perencanaan dan
pembangunan merupakan suatu kesatuan yang tidak dapat dipisahkan, ibarat satu
tubuh yang diantara satu organ dengan organ lainnya memiliki keterhubungan yang
melekat, karena pembangunan membutuhkan perencanaan dan perencanaan harus
mewujud dalam pembangunan, mulai dari pemerintahan pusat sampai pada tingkat
pemerintahan daerah. Dalam struktur pemerintahan pusat dikenal dengan Badan
Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS) dan dalam struktur pemerintahan
daerah pada umumnya disebut dengan Badan Perencanaan Pembangunan Daerah
(BAPPEDA).
Dalam rangka mewujudkan sistem perencanaan
pembangunan yang ideal, maka dibutuhkan apa yang disebut dengan
tahapan-tahapan, sebagaimana juga sudah terdefinisikan di dalam Undang-Undang
No.25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN)
disebutkan bahwa tahapan tersebut meliputi penyusunan rencana, penetapan
rencana, pengendalian pelaksana rencana, dan evaluasi pelaksanaan rencana. Perencanaan
pembangunan daerah seharusnya mencerminkan kebutuhan realitas suatu daerah,
sebagaimana dinyatakan Kuncoro (2012, h.3), bahwa perencanaan pembangunan
daerah tidak hanya perencanaan dari suatu daerah, tetapi perencanaan untuk
suatu daerah. Perencanaan pembangunan daerah berfungsi sebagai perencanaan
untuk memperbaiki penggunaan sumber dayasumber daya publik yang tersedia di daerah
tersebut. Sehingga menjadi penting dalam proses penyusunannya harus bersifat
aspiratif dan menggunakan pendekatan perencanaan yang tepat. Badan Perencanaan
Pembangunan Daerah (BAPPEDA), dalam mengejawantahkan pembangunan tentu melalui
beberapa proses perencanaan pembangunan, mulai dari Rencana Pembangunan Jangka Panjang
Daerah (RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), Rencana Strategis
Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renstra SKPD), Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD)
sampai pada Rencana Kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renja SKPD), hal
tersebut adalah merupakan tata urutan hierarki yang bersifat bottom up-top
down. Sebagaimanan juga disebutkan di dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri
(PERMENDAGRI) No.54 Tahun 2010. Pada umumnya perencanaan pembangunan daerah di
Indonesia mengenal empat pendekatan, sebagaimana juga disebutkan di dalam
PERMENDAGRI No.54 Tahun 2010 Pasal 6, diantaranya adalah teknokratis,
partisipatif, politis dan top down-bottom up.
Mindset dalam proses
penyusunan RKPD nampaknya masih sebatas pada retoris dan belum sepenuhnya
tercermin dalam keseluruhan proses penyusunan RKPD. Bahkan yang menjadi catatan
penting adalah pola pikir dan cara pandang lama masih cukup kental mewarnai
proses RKPD, misalnya cenderung liniear dan belum mampu melihat masalah secara
holistik. Kualitas RKPD di Kota Malang sendiri bisa dikatakan belum holistik
karena belum mampu menjawab kebutuhan masyarakat, belum mempunyai alur
perencanaan yang jelas dan tepat sebagaimana mengacu kepada Surat Edaran
Menteri Dalam Negeri No.50 Tahun 2008 tentang pedoman penyusunan RKPD.
Mekanisme perencanaan masih
didominasi usulan kegiatan secara hirarki dari birokrasi yang berorientasi
lebih kepada fisik dan belum secara komprehensif mengangkat isu-isu strategis
yang muncul di masyarakat, sehingga menyebabkan perencanaan pembangunan
cenderung inkrimental, padahal didalam proses menyusun dokumen RKPD ada
beberapa tahapan-tahapan dan sub sistemsub sistem, merupakan bagian yang tidak
terpisahkan dalam menyusun RKPD. Proses tahapan tersebut merupakan fenomena
yang sistemik. Pada wilayah inilah penulis ingin mengungkapkan dengan
menggunakan pendekatan soft system methodology yang merupakan bagian dari
system thinking. System thinking merupakan sebuah metode yang mampu
menggambarkan masalah secara holistik, dimana system thinking merupakan suatu
proses untuk memahami suatu fenomena dengan tidak hanya memandang dari satu
atau dua sisi tertentu. S ystem thinking berarti bagaimana memahami bahwa suatu
fenomena akan dipengaruhi oleh banyak fenomena lainnya, Seperti halnya
dinyatakan oleh Senge (1990, h.53) “ systems thinking is a discipline for
seeing wholes. It is a framework for seeing interrelationships rather than
things, for seeing patterns of change rather than.
Berangkat dari pengembangan analisa system
thinking, penulis lebih spesifik akan menggunakan pendekatan soft system
methodology. Soft systems methodology (SSM) merupakan sebuah pendekatan untuk
memecahkan situasi masalah kompleks yang tidak terstruktur berdasarkan analisis
holistik dan berpikir sistem. Soft system methodology adalah proses untuk
mengidentifikasi, merumuskan akar permasalahan dan pemecahannya, menemukan dan
mempertemukan pendapat para pihak yang terlibat seperti pelaksana, pengambil
keputusan, pengguna, dan dengan mempertimbangkan kondisi lingkungan dan
pandangan umum masyarakat/politik/sosial budaya, dalam pengertian yang lebih
sederhana dapat diartikan bahwa soft systems methodology merupakan pendekatan
yang terstruktur untuk menyelesaikan masalah yang tidak terstruktur,
sebagaimana Di ungkapan oleh Checkland and Scholes (1990, h.1) “soft systems
methodology (SSM) helps such managers, of all kinds and at all levels, to cope
with their task. It is organized way of tackling messy situations in the real
world. It is based on systems thinking, which enables it to be highly defined
and described, but flexible in use and broad in scope”.
Cara pandang system thinking
dengan pendekatan soft system methodology sangat relevan untuk
menganalisis perencananaan
pembangunan daerah dengan studi proses penyusunan Rencana Kerja
Pembangunan Daerah (RKPD).
Penelitian tentang perencanaan pembangunan daerah telah banyak
dilakukan oleh para pakar dari
berbagai disiplin ilmu. Namun penelitian mengenai RKPD dalam perencanaan
pembangunan daerah yang berada dalam koridor disiplin administrasi publik masih
tergolong langka terlebih lagi dengan menggunakan pendekatan soft system
methodology yang
merupakan bagian dari system
thinking .
METODOLOGI
Metode penelitian yang
digunakan adalah kualitatif yang diarahkan untuk mendeskripsikan dan
menganalisis fenomena perencanaan pembangunan dalam tiga dimensi permasalahan.
Pertama, proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) pada
Pemerintah Daerah Kota Malang. Kedua, peran Satuan Kerja Perangkat Daerah
(SKPD) dalam proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD). Ketiga,
setelah hal tersebut dilakukan kemudian proses penyusunan Rencana Kerja
Pembangunan Daerah (RKPD) dianalisis dengan pendekatan soft system methodology.
Berangkat dari rumusan masalah
yang telah dikemukakan, maka fokus penelitian ini adalah:
1. Proses penyusunan Rencana
Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) pada Pemerintah Kota Malang secara normatif
adalah sebagai berikut:
(1) Persiapan penyusunan RKPD,
(2) Penyusunan rancangan awal RKPD,
(3) Penyusunan rancangan RKPD,
(4) Pelaksanaan musrenbang RKPD,
(5) Perumusan rancangan akhir
RKPD,
(6) Penetapan RKPD,
(7) Dokumen RKPD.
2. Peran Satuan Kerja
Perangkat Daerah (SKPD) dalam proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan
Daerah (RKPD) Kota Malang terkait dengan peran SKPD dalam musrenbang kecamatan,
musrenbang kota, serta peran SKPD yang paling menonjol adalah pada pembahasan forum
SKPD.
3. Analisis penyusunan Rencana
Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Pemerintah dengan menggunakan pendekatan 7
tahapan Kota Malang soft system methodology, yaitu:
(1) Mengenali situasi permasalahan (the
problem situation : unstructured),
(2) Mengungkapkan situasi permasalahan (the
problem situation : expressed),
(3) Pembuatan definisi sistem permasalahan (root
definitions of relevant),
(4) Membangun model konseptual
(conceptual models),
(5)Perbandingan antara model
konseptual dengan situasi permasalahan (comparison of 4 with 2),
(6)Perubahan model yang diinginkan (feasible,
desirable, changes),(7) Tindakan perbaikan (action to improve the problem
situation).
HASIL PENELITIAN
Kota Malang yang secara
administratif pelayanan kepada masyarakat terdiri dari 5 kecamatan dan 57 kelurahan,
instansi administratif pelayanan tersebut merupakan satu kesatuan yang
tersistem serta bersifat hierarki. Berdasarkan data dari Badan Kepegawaian
Daerah Kota Malang tercatat 10.173 Pegawai Negeri Sipil yang berada dibawah
Pemerintahan Kota Malang.
Proses Penyusunan Rencana
Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Kota Malang Tahapan proses penyusunan RKPD,
tahap penyusunan rancangan awal RKPD, sampai pada tahap penyusunan rancangan
RKPD di Kota Malang dibentuk berdasarkan SK Walikota/188.45/103/35.73.112/2012,
didalam SK tersebut dituliskan tim persiapan diantaranya sebagai Ketua Tim
adalah BAPPEDA Kota Malang, Sekretaris Ketua Tim adalah Bidang Pendataan dan
Evaluasi BAPPEDA Kota Malang, dan anggota adalah Kabag Keuangan Sekda Kota
Malang, Kabag Bagian Hukum Sekda Kota Malang serta unsur BAPPEDA Kota Malang.
Hal yang dibicarakan tim tersebut adalah terkait dengan sesuatu hal yang
bersifat teknis dan tidak membicarakan hal-hal yang bersifat subtansial lebih
mendalam. Fenoma tersebut menunjukan bahwa belum adanya sebuah konsistensi
untuk melakukan proses tahapan penyusunan RKPD secara
menyeluruh serta sesuai dengan
ketentuan (mulai dari hal yang strategis sampai pada hal yang praktis). Padahal
secara ketentuan yang didasarkan menurut Surat Edaran Menteri Dalam Negeri
No.050/200/II/BANGDA/2008
Tentang Pedoman Penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD).
Pelaksanaan musrenbang diawali
mulai dari tingkat kelurahan, musrenbang tingkat kelurahan pada dasarnya
berjalan dengan baik jika parameternya dilihat dari perspektif partisipasi
karena terlihat dari tingkat kehadiran perwakilan masyarakat dalam musrenbang
kelurahan, akan tetapi secara subtantif dan juga beberapa hal yang bersifat
teknis belum berjalan optimal bahkan tidak diimplementasikan. Mulai dari
ketidaktepatan jadwal, ketidakfahaman akan urgensi musrenbangkel, tidak
melaksanakan pra musrenbangkel, delegasi yang disepakati untuk diikutsertakan
di musrenbang kecamatan mayoritas tidak mencerminkan keterwakilan perempuan
karena didominasi oleh kaum laki-laki, beberapa musrenbang kelurahan di dalam
pelaksanaannya tidak ada narasumber yang mewakili dari BAPPEDA Kota Malang,
padahal BAPPEDA menjadi lembaga inti dalam proses penyusunan musrenbang RKPD
yang tugasnya memberikan informasi dan gambaran terkait focus perencanaan
pembangunan.
Hasil akhir dari musrenbang
kelurahan belum bisa dikatakan berupa dokumen akan tetapi masih berupa bentuk
laporan pembangunan yang mayoritas orientasinya adalah pembangunan fisik. Setelah
tahap musrenbang tingkat kelurahan selesai dilaksanakan, berikutnya adalah
musrenbang tingkat kecamatan. Fenomena yang tergambar dalam proses musrenbang
kecamatan tidak jauh berbeda dengan yang terjadi pada musrenbang kelurahan.
Musrenbang tingkat kecamatan hanya sebagai aktivitas yang bersifat formalitas,
seolah-olah kegiatan tersebut bersifat bottom-up tapi realitanya lebih
kecenderungan top-down. pemaknaan formalitas dalam konteks yang lain diartikan bahwa
musrenbangcam hanya bersifat seremonial termasuk peran SKPD hanya bersifat
mengakomodir. Selanjutnya adalah kegiatan forum SKPD. Secara teknis forum SKPD
hanya melakukan konfirmasi dan penyesuaian antara hasil musrenbangcam dengan
program SKPD, sederhananya memberikan ruang untuk terjadinya proses tanya jawab
antar seluruh peserta forum SKPD. Memang dalam prosesnya diberikan ruang untuk
saling konfirmasi terkait dengan prioritas kegiatan akan tetapi karena kendali
ada pada Kepala SKPD, akhirnya proses sampai pada titik konfirmasi dan tidak
terjadi proses diskusi yang subtansial. Ha ld tienrasmebiukta jeitlua s
hsaundyaah keluar dari ketentuan dalam poin pertama prinsip-prinsip
penyelenggaraan forum SKPD bahwa forum SKPD merupakan forum pembahasan strategis
yang mempertemukan pendekatan teknokratis dan topdown dengan pendekatan
partisipatif dan bottom-up.
Hasil akhir dari forum SKPD akan dibahas di forum
musrenbang tahap akhir yakni musrenbang tingkat kota. Musrenbang tingkat kota
merupakan finalisasi yang akhirnya akan menghasilkan dokumen RKPD. Berdasarkan
data sekunder menunjukan bahwa hasil dari musrenbangkot belum dapat dikatakan
dalam kategori perencanaan komprehensif, hal tersebut terlihat dari kecenderungan
proses pembangunan yang bersifat fisik. Usulan dari masyarakat juga tidak
terakomodir. Peran BAPPEDA sangat dominan dan memiliki otoritas yang penuh
dalam mengendalikan proses musrenbangkot. Tentu fenomena tersebut sedikit
keluar dari koridor semangat musrenbangkot yang merupakan sebagai wahana untuk
mensinkronisasikan dan merekonsiliasikan pendekatan top-down dengan bottom-up,
pendekatan penilaian kebutuhan masyarakat (community need assessment) dengan penilaian
yang bersifat teknis (techical assessment); resolusi konflik atas berbagai
kepentingan pemerintah daerah dan non government stakeholders untuk pembangunan
daerah, antara kebutuhan
program pembangunan dengan
kemampuan dan kendala pendanaan, dan wahana untuk mensinergikan berbagai sumber
pendanaan pembangunan. Proses penyusunan RKPD juga tidak terlepas dari unsure kepentingan
politik, dimana DPRD menjadi institusi yang memiliki nilai tawar karena
perannya
PEMBAHASAN
Proses Penyusunan Rencana
Kerja Pembangungan Daerah (RKPD) Kota Malang Persiapan Proses Penyusunan
Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD) Proses penyusunan Rencana Kerja
Pembangunan Daerah (RKPD) dalam perspektif Faludi (1973) disebut sebagai
subtantive theory. Hal tersebut dikarenakan adanya penyerapan substansi metode
dari disiplin ilmu lain, berdasarkan hal tersebut maka perspektif substantive
theory lebih tepat atau dalam teori perencanaan dikenal dengan theory in
planning . Sementara teori perencanaan disebut sebagai teori prosedural atau
theory of planning . Seharusnya dalam praktek, seharusnya tidak dipisahkan antara
theory of planning dan theory in planning . Justru diharapkan keduanya akan
membentuk suatu kolaborasi yang oleh Faludi (1973) disebut juga sebagai
perencanaan efektif. Posisi teori perencanaan yang berada pada domain public memaksa
adanya kolaborasi tersebut.
Proses penyusunan Rencana Kerja Pembangunan
Daerah (RKPD) dalam perspektif Kumar (2001) disebut sebagai Decentralized planning
connotes a better perception of the needs of local areas, makes better informed
decisionmaking possible, gives a greater voice in decision-making to the people
for whom the development is meant, and serves to achieve better co-ordination
and integration among programmes enabling the felt needs of the people to be taken
info account. Desentralisasi diartikan sebagai upaya mengolah persepsi secara
tepat terhadap kebutuhan masyarakat lokal, membuat keputusan yang berdasarkan data
dan informasi yang lebih akurat, memberikan kesempatan yang lebih besar kepada
masyarakat dalam proses pembuatan keputusan, mencapai koordinasi yang lebih
baik dan terintegrasi diantara program-program yang ada sehingga pada akhirnya
memungkinkan masyarakat untuk memenuhi kebutuhannya. Persiapan proses
penyusunan RKPD di Kota Malang tidak berjalan sesuai dengan ketetapan pada kerangka
sistem yang diterjemahkan dalam bentuk aturan secara teknis berdasarkan Surat
Edaran Mendagri No.50/200/II/BANGDA/2008. Padahal, kualitas suatu perencanaan
akan dipengaruhi oleh sejauhmana kematangan dalam tahap persiapan, rancangan
awal dan sampai pada tahap rancangan RKPD itu sendiri sedangkan legitimasinya
dari sisi partisipasi ditentukan keterlibatan para pemangku kepentingan.
Realitas yang terjadi juga
menunjuk aonle hb ahsewbae rpaepras iajapuahn proses penyusunan RKPD tidak
dilandaskan dengan menggunakan kaidah berpikir holistik dengan menjalankan
proses tahapan secara konsisten. Persiapan proses penyusunan RKPD Kota Malang menunjukan
bahwa perencanaan pembangunan daerah diartikan sebagai perencanaan dari suatu daerah
sehingga memuculkan stigma bahwa perencanaan pembangunan hanya milik BAPPEDA.
Hal tersebut bertolak belakang dengan apa yang dinyatakan oleh Kuncoro (2012,
h.3) bahwa perencanaan pembangunan daerah bukanlah perencanaan dari suatu
daerah, melainkan perencanaan untuk suatu daerah. Sehingga logika berpikir yang
dibangun dalam menyusun proses rancangan awal RKPD seharusnya adalah logika
dengan sudut pandang yang tidak parsial. Sudut pandang yang parsial mengakibatkan
terjadinya susunan rumusan yang tidak sistematik. Sebagaimana Abe (2005:31)
